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来 源:《经济学动态》2017年第12期

财税改革、现代财政转型与大国崛起

——大历史视角下的个案考察与初步分析


范建鏋


内容提要:财政是国家的一项重要职能,对经济发展、制度转型具有重大影响,对现代国家的建设乃至崛起,更具有不容忽视的特殊作用。本文从历史案例与战略视角论述财政力量在大国兴衰进程中所扮演的角色,认为大国崛起是国家意志与财政力量有机结合的结果。国家统制力与现代国际间竞争形态的多样化对财政提出了新的要求,财税改革进程中的国内压力与国际协调值得高度关注。

关键词:大国崛起 国家统制力 财政转型 财税改革



一、引言

习近平总书记在党的十九大报告中指出,发展是解决我国一切问题的基础和关键。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标(习近平,2017)。

毋庸置疑,在建设现代化经济体系的进程中,现代财政制度的建设是一个重要方面。面对新的经济发展形势,进一步深化财税体制改革,从而逐步建立起与我国作为世界第二大经济体相适应的现代财政制度框架,成为重要而迫切的任务。此前,党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的新论断,得到社会各界普遍认同。这种“基础和支柱说”是一个具有历史和理论高度的新论断,它所带来的最突出变化就是将以往作为经济范畴、经济领域要素之一的财政提升到国家治理层面,放在国家治理的总棋局中定位,使其功能和作用得到全面提升和拓展(高培勇,2016)。

现代财政制度的建设是实现国家治理现代化的重要抓手。党的十八届三中全会《决定》曾指出,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。党的十九大报告进一步强调,应加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。

从现代国家治理视角来看,财政是社会、政治、经济领域的关联地带,财政制度是社会、政治、经济制度的核心部分之一。不难看出,在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段这一背景下,上述对财税体制改革,对现代财政制度的界定都已有了不同于以往的新变化。财政职能更加受到重视,财政因素对经济发展、制度转型的影响将更为深远。财政因素对于现代国家的建设乃至崛起,对于更好地发挥政府的职能,具有不容忽视的特殊作用。

经过三十多年的改革开放,我国已站在新的历史起点上,实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦,必须准确把握经济全球化新趋势和我国对外开放新要求。习近平总书记指出,谋划和推进党和国家各项工作,必须深入分析和准确判断当前世情国情党情。强调重视形势分析,对形势作出科学判断,为制定方针、描绘蓝图提供依据(习近平,2017)。世界的今天是从世界的昨天发展而来的。今天世界遇到的很多事情可以在历史上找到影子,历史上发生的很多事情也可以作为今天的镜鉴。我国有着五千多年连续发展的文明史,观察历史的中国是观察当代的中国的一个重要角度。不了解我国历史和文化,尤其是不了解近代以来的历史和文化,就很难全面把握当代中国的社会状况,很难全面把握当代中国人民的抱负和梦想,很难全面把握中国人民选择的发展道路。中国人民正在为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗,需要从历史中汲取智慧,需要博采各国文明之长(习近平,2015)。

从全球的视野和中外历史的维度来加以审视,可以发现,财政制度的变革以及由此引发的财政力量的消长、变化在一国兴衰的进程中曾扮演了至关重要的角色。古今皆然,中外皆然。


二、大国兴衰进程中的财政力量与财税改革

(一)大国崛起是国家意志与财政力量的有机结合

一个国家在国际社会中的中长期发展战略目标及其定位,可以看成是意识形态领域的国家意志。大国崛起可以视为发展战略目标及定位之一。这一目标能否实现,有赖于国家意志的执行结果,而立足点则是以财政力量动员社会资源的规模及成效。其背后,财政因素是作为主要推动力而发挥作用的。

从世界历史的基本经验看,大国崛起虽然表现为多种形态,有些是在区域发展竞争中逐步崛起,有些则是通过战争这一极端方式迅速崛起,但深入考察可以看到,其背后,财政因素均起着重要的支撑作用。在特定时期,财政力量及规模与国家意志的匹配度、适应度,决定了一国崛起意图的实现程度。

(二)战争时期对财政的内在巨大需求

历史上,战争是实现大国崛起目标的一个极端形式。通过战争,一些国家首先成为军事强国,随着整体实力的增强,再逐步演变为综合实力强国。战争时期,对财政资源的不同动员方式,具有不同的效果和作用范围。

1.法国七年战争时期(1756-1763年)。14世纪至17世纪期间,法国财政管理体制繁杂多变。到了路易十四时期,这一体制逐渐趋于稳固。虽然绝对主义王权体系趋于完善,但并不意味着专制权力不受任何约束。旧有的统治秩序并未被完全颠覆,所谓“根本法”(lois fondamentales)原则、地方的传统习惯、古老的自由观念等等,在相当程度上仍被遵循。

绝对主义王权体系虽然不断完善,其在财政方面的表现却并不令人满意。旧制度下的种种乱象,切实影响着财政管理制度的进一步变革。而战乱频仍,巨额军费支出则造成国家财政收支的巨大缺口,使战争成为影响法国财政最直接的因素。

七年战争发端于1756年,号称法国所经历的最为昂贵的战争。由于财政收入难以应对战争支出,依赖贷款化解财政危机的办法已很难继续奏效,债务攀升导致政府信用不断下降。为了应对财政颓势,国王试图推行公平税收的一些做法。但是,此举却威胁到法国特权阶级的利益,遭到以高等法院为代表的特权者的强力反对,君主权威受到严峻挑战(刘峰,2014)。从宏观层面看,财政改革关乎国家经济命脉,国王意欲推行的措施自有其理由。但从微观层面看,公平税收方案则关乎每个人切身利益。由于当时法国始终缺乏一个整合各方利益、有效化解财政困难问题的平台,致使公众舆论无法得到良性疏导,财政危机遂逐步恶化,社会危机不断加深,结果一发而不可收。

2.我国抗日战争、解放战争时期(1937-1945年,1945-1949年)。1937年“七七事变”爆发。此后8年,形势变幻,国民党政府先后投入巨额力量组织抵抗日军侵华,由此带来浩大的军费支出,其占财政总支出的比重逐年攀升。1937-1945年,历年军务费占总支出的比重最低为57.6%(1939年),最高达87.3%(1945年)。此8年间,历年财政赤字占实支总额的比例均高达70%以上,与抗战前形成鲜明对照(杨荫溥,1985)。造成巨额赤字的原因,一是军费开支浩大,二是当沿海及华中各富庶地区先后沦陷,经济遭到破坏,税源逐渐枯竭,加之政府所借内债已完全无法弥补财政赤字(参见表1)。为纾解财政困境,1937-1945年国民党政府举借外债不仅次数增加,总额也增大,先后共借款12次,总额达11.02亿美元。这些借款,尽管当时社会各界有着不同看法,但确实较好地保障了国民党政府的军火费支出,也在一定程度上稳定了财政金融秩序。




对比观之,在解放战争时期,国民政府面临局势的新变化,在财政与金融领域双双失序,成为国共双方战局逆转的重要因素之一。这从另一个侧面说明了财政实力对战争胜负、对时局走向具有重要的影响。


(三)财政形势变化对时局与改革的影响

1.清末中央政府权力弱化的财政导因。

(1)中央与地方权力结构变化导致政府控制权弱化。太平天国运动爆发之前,清王朝仍具有鲜明的中央集权特征;经过太平天国运动的沉重打击,中央与地方关系出现重大调整。督抚权限有所扩大,国家权力重心出现下移现象,中央集权体制逐渐为地方分权体制所取代。高度中央集权体制转变为中央与地方二元权力结构体制。

太平天国运动爆发之后,中央统兵大权逐步下移地方,致使统一的财政权随之分散。这主要是由于地方督抚权力扩张,无形中使地方每年财政收入的征收、上报机制发生了重大变化。以往需上报户部且必须经其同意才能调用的收入,已不再由户部掌握。财政权的分散,无形中也为地方督抚权力的进一步扩张提供了契机。

(2)中央与地方财政格局变化导致政府控制权弱化。清初、中期中央与地方财政关系的一个主要特点是中央对地方财政高度剥夺。但是,经历太平天国运动之后的局面则是,地方财政势力增长,地方财政收支的具体情况已无法完全反映到中央层面,中央财政收入格局因此大受影响。为了应对这一新形势,清政府在洋务运动时期试图采取专项经费和税收分成的办法,与地方厘清关系,以达到削减地方财政权力的目的(范建鏋,2015)。

在太平天国时期,中央几乎无法过问各口洋税问题,因而,战争之后,在国家税收分成问题上,清政府试图通过种种手段把原来部分属于地方财政的收入重新转移到中央政府手中。对此,地方督抚想方设法抵制中央,对进出口货物照样课征厘金,与中央政府争夺财源。清政府削弱地方财权、切断地方财源的意图未能顺利实现。

洋务运动客观上加强了地方的经济和军事实力,省级财政的独立局面已经显现。在此基础上,最终形成了清亡前各省大体独立的地方财政。中央与地方两级财政体系的出现,终结了我国自秦代以来国家财政高度集权于中央的格局。

2.孙中山辞去临时大总统的财政导因。武昌起义的胜利使原先并无充裕财源的革命党人遭遇十分难以解决的财政困境,严重制约了南京临时政府的一系列行动计划。面对诸多困境,南京临时政府曾先后意图以发债募款、向资本主义国家的政府或私人借款等方式来筹措政府运转所必需的经费,但均未能如愿。在以轮船招商局为抵押向日本借款等一系列努力失败后,孙中山对短期内获得借款已经绝望,不得不接受议和,最终让位于袁世凯(杨天石,1997)。

接受议和、让位于袁世凯,有多重原因。革命党人对袁世凯的本质认识不足无疑是原因之一,但是,革命党人在短期内无力筹足保障革命彻底胜利所必需的经费,则是更为重要的原因。其后,在袁世凯主政时期,由于出现了一系列转机,当年南京临时政府经费艰窘,军事、政治活动多受财政牵制的状况并未出现。这对于袁世凯顺利推进其政治活动而言,无疑是一个重要而有利的因素。


三、近代欧洲主要强国和我国明清盛衰的财政教训

通过财政改革推进国家的现代化进程,再通过国家的现代化实现其在经济与社会领域的现代化,这是许多国家在历史发展进程中所呈现出的一般规律。深入考察可以看到,构建现代财政制度成为整个国家现代化进程中的一个重要环节。

为增强国家能力,从而迈向大国崛起的目标,一国的财政资源须适当集中,此点毋庸置疑;由此要求相应财政制度设计也须具备相应的集中性特征,这也毋庸置疑。集中性主要体现于两点:一是财政收入应成为政府收入的主要来源;二是中央政府应成为全部收支活动的重心,以避免不必要的资源内耗,从而确保国家推进整体改革的能力和进程。对此,财政史上16-18世纪荷兰联省共和国和英国的案例提供了有力的佐证(刘晓路,2014)。

(一)16-18世纪荷兰联省共和国和英国财政史的佐证

荷兰联省共和国主要是荷兰等7省在反抗西班牙压迫的背景下形成的,因而,应对战争是联省共和国的主要任务之一。在16世纪后半叶成立之后,绵延二百余年,联省共和国多数时期并未实行征兵制,因此军费支出浩大。在其1641年预算中,军费占比高达87%,支出投向主要是军队及相关设施。巨额军费需求使大量举债不可避免。1641-1801年,联省共和国成为欧洲乃至全世界最为发达的商业国家,但长年的债务积累使其财政不堪重负,最终不得不削减军费支出、缩减军队规模,无力与新崛起的英国展开实质性竞争,海上霸主地位丧失,经济陷入停滞。

英国的情形虽然与此类似但结局迥异。1689-1815年,英国由于卷入了至少8场战争导致军事支出大增,支出主要来自政府债务的扩张,故而,在不到150年的时间里,政府债务从1688年的接近于0激增至1815年国民收入2倍左右的规模。为了应对庞大的收支缺口和沉重的债务本息负担,政府不得不寻找其他有效的收入来源。在随后的改革中,政府依靠引入间接税、建立专业的税务官员队伍等措施,成功实现了收入大幅增长的目标,政府军事行动和国家信用得以有效维持。历经一系列重大财政改革措施,重新构筑新的财政制度,英国在18世纪中期顺利实现“领地国家”向“财政国家”的过渡,将一国经济实力成功转化为对内对外的国家能力(刘晓路,2014)。在新的财政制度下,集中财力成为可能。这为英国崛起奠定了坚实基础。与之相反,荷兰联省共和国却在财政压力之下最终走向分崩离析。

(二)我国明清时期盛衰的教训

明代中后期,商品经济萌芽开始出现,白银货币化趋势逐渐显现乃至越来越凸显,国家迫切需要建立起与这一货币化趋势及市场流通体系相应的财政体系和货币体系。明代财政体系的转型表明,财政货币化已成为变革的主导趋势。从宏观层面看,推行货币税,首先是有利于财政的统一结算,更为重要的是有利于中央财政运行提高效率。在16世纪,只有白银成为统一的财政会计核算体系中的主要计量标准单位,国家才有可能从数量上进一步把握全国财政的总体情况,进而使重新认识财政规模、收入结构成为可能。在此基础上,统一分析财政形势也才成为可能,财政综合调控能力也才有可能进一步得到提高(万明,2014)。张居正推进改革进程中所显现出的财政管理效率提高就是一个典型例证。

经历剧烈震荡之后,明代财政虽然明确了走向货币化财政的目标,但是,从传统赋役制度向新的货币化财政转型的过程中,由于改革步伐迈得过大、过快,导致国家与社会出现了难以避免的剧烈冲突,社会问题丛生,矛盾交织。最后,社会矛盾一发而不可收,倾覆了明王朝。

清朝的情形有些类似。太平天国运动以后,国家财力无法适应新的军事形势的发展,为应对时局变化,清政府对地方自行筹饷不得不采取默许态度。地方获允创设厘金之后,财权逐步扩张,最终形成了相对独立的地方财政机构。清朝后期,这种局面一直持续而没有太大改观,最终直接导致解款、协拨制度失灵,中央统一调控能力下降。

在洋务运动时期,财权进一步为地方督抚所掌握,中央集权的财政体制进一步松动瓦解。中央与地方之间的财权之争经此时期的一番巩固之后,终于无法恢复到清朝中期以前的那种格局。

通观清朝后期,列强诸国、地方督抚与中央政府三方之间,形成了一种相互争夺财政支配权的格局,三方势力在不同阶段各有消长,由此形成的对晚清财政格局的影响力也各不相同。在这一时期,地方分权化趋势有所加强,与中央财政自主权受外国力量冲击而逐渐丧失也有极大关系。时代使然,中央财政自主权不断丧失的同时,地方财权则不断扩张,客观上必然导致地方财权对中央财权的“离心力”不断加强(范建鏋,2015)。


四、近代日本与台湾地区转型经验:财政的作用

(一)明治维新后日本社会经济成功转型的财政因素